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陈晓华副部长在全国农经体系建设座谈会上的讲话

时间:2010年11月05日  来源:  作者:系统管理员  点击量:      【 】  

        这次座谈会的任务是,总结交流农经体系建设的做法和经验,研究加强农经体系建设工作。下面,我讲三点意见。
        一、努力开拓进取,农经体系建设取得积极进展
        近些年,各级农业部门立足做好新形势下的农经工作,努力推进农经体系建设,取得了明显成效。
        (一)强化职能履行,夯实农经体系基础
        适应建设现代农业、发展适度规模经营的新要求,各级农业部门强化土地流转管理和服务,指导建立健全土地承包经营权流转市场,加快培育土地流转服务组织。普 遍依托基层农经机构建立土地流转服务中心,为土地流转提供政策咨询、信息发布、合同签订、价格评估、纠纷调处等服务。新疆等16个省区党委政府及农业部门 下发文件,要求强化基层农经体系,加强土地流转管理和服务。浙江省已在54个县、810个乡镇建立了土地流转服务中心,在9036个村建立了土地流转服务 站点。
        适应构建和谐社会、维护农民合法权益的新要求,各级农业部门认真贯彻实施《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,推动建立乡村调解、县市仲裁、司法保障的农 村土地承包经营纠纷调处体系。上海、山东、重庆等25个省(区、市)下发文件,就仲裁机构设立、仲裁队伍建设、工作经费保障等提出明确要求。到今年3月 底,全国共设立农村土地承包仲裁委员会1150个,明确仲裁委日常工作机构人员4818人,聘任仲裁员8791名。有的地方还单设了日常工作机构,有的地 方增加了人员编制。
        适应推进农村基层民主管理、加强农村党风廉政建设的新要求,各级农业部门在加强农村集体资金资产资源管理、推进农村集体财务管理规范化建设中,进一步强化 集体经济管理职能,不断充实基层农经队伍。截至2009年底,乡镇普遍建立了会计委托代理服务中心,实行会计委托代理的村占全国行政村总数的78.7%。 福建省98%的乡镇建立了会计委托代理服务中心,62%的乡镇建立了集体资产招投标机构,94%的乡镇实行了村公有资产的计算机网络监管,推进三位一体的 集体资金资产资源监管平台建设。山西省通过推行村会计委托代理制,增加了乡镇农经机构的编制和经费,改善了工作条件。
        适应转变农业经营方式、提高农业组织化程度的新要求,各级农业部门全面贯彻落实《农民专业合作社法》,强化对合作社发展的指导、扶持和服务。江西、青海等 30个省(区、市)就支持和促进合作社发展下发文件,明确了农业部门指导合作社发展的职能,加大了对合作社的扶持力度。有的专门设立了机构,有的增加了人 员编制,有的强化了服务手段。在指导合作社发展中,培养和锻炼了一支辅导员队伍。北京、山西的部分区县还专门成立了合作社指导服务中心。
        此外,一些地方还结合转变政府职能,满足农民日益增长的农业社会化服务需求,开展农业保险、农村金融、供求信息、惠农资金核发等服务,丰富了农经工作内容,促进了农经体系建设。
        (二)推进法制建设,强化农经体系保障
        近些年国家相继出台了《农村土地承包法》、《农民专业合作社法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》。各省(区、市)也积极推进地方立法进程,普遍出台 了《农民负担管理条例》,有的还出台了《村民一事一议筹资筹劳管理条例》,天津、贵州等16个省(区、市)制定了《农村集体资产管理条例》,河北、黑龙 江、甘肃等4个省制定了《农村集体财务管理条例》,内蒙古等8个省(区、市)制定了《农村集体经济审计条例》,安徽、四川、海南等18个省(区、市)制定 了《农村土地承包法实施办法》,辽宁、湖北等9个省(市)制定了《农民专业合作社法实施办法》等地方法规。
        通过加强相关立法和执法,以法的形式明确农经机构职责,赋予农经系统职权,为加强农经体系建设提供了法律依据。吉林省先后出台了5部地方法规和3部政府规 章,把农经管理职能法定化,强化了农经机构的执法主体地位,为稳定和健全农经体系发挥了重要作用。湖南省通过贯彻实施《农村土地承包经营纠纷调解仲裁 法》,目前已争取仲裁工作人员编制261名。江苏、陕西等省在《农民专业合作社法实施办法》中合理划分了农业部门和工商部门在合作社登记中的职权。山东省 在《农村土地承包法实施办法》中明确赋予基层农经机构行政处罚权。
        (三)创新工作机制,增强农经体系活力
        加强部门协作配合。减轻农民负担方面,国务院建立了减轻农民负担联席会议制度,各级地方政府成立了减负工作领导小组。农业产业化方面,国务院批准建立了由 农业部牵头的全国农业产业化联席会议制度,各省(区、市)也相应建立了联席会议制度或成立了工作领导小组。各级农业部门还参与了农村党风廉政建设联席会 议、农村综合改革领导小组、村务公开协调小组等。这些工作机制,有力地促进了农民负担监管、农业产业化经营、农村集体资金资产资源管理和农村财务公开等工 作。不少地方还围绕推进农经专项工作,成立了专门的领导小组、工作小组等议事协调机构,建立了工作协作机制。在与相关部门的协作配合中,既推进了农经工作 的深入开展,又扩大了农经系统的社会影响,为加强农经体系建设赢得了良好的外部环境。
        健全内部管理机制。各地围绕挖掘自身潜能,提高工作质量和效率,切实加强内部管理,建立健全岗位责任、工作考核、表彰奖励、业务培训等制度。浙江全面建立 农经系统工作责任制,明确省市县乡四级农经人员岗位责任,建立工作考核制度,定期开展表彰活动。宁夏建立了农经工作目标责任制,实行多部门联合考核,对先 进单位采取以奖代补的方式予以表彰奖励,并优先安排建设项目。有些地方还将农经工作纳入对地方政府考核的内容,强化了地方政府对农经工作的领导和支持力 度。
        推进农经工作项目化。各地抓住国家加大“三农”投入力度的有利时机,积极争取专项资金,强化履职手段。2009年,全国省级农业部门安排农民专业合作社扶 持资金5.2亿元,其中超过5000万元的有北京、江苏、浙江等省市; 各级地方财政安排农业产业化扶持资金146亿元,其中省级财政专项扶持资金超过1亿元的有内蒙古、吉林、江苏、河南等12个省区。一些地方还安排财政专项 资金支持农村土地流转、农村集体经济发展、农经信息化建设等。云南省结合“数字乡村”工程,落实项目资金1.5亿元,促进了全省农经系统信息化建设。北京 市市级财政累计安排1.6亿元,推进农村管理信息化建设,强化了农经工作经费保障,改善了农经系统办公条件。
        (四)推动参公管理,深化事业单位改革
        2006年《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》提出,“农村经营管理系统不再列入基层农业技术推广体系,农村土地承包管理、农民负 担监督管理、农村集体资产财务管理等行政管理职能列入政府职责,确保履行好职能”,给农经事业单位参公管理带来了契机。各级农业部门抓住这一有利时机,多 方争取支持,推动县及县以上农经事业单位参公管理,取得了很大进展。
        到2009年底,在全国86个省级农经机构(包括农民负担、农业产业化、农民专业合作)中,事业单位28个,其中已实行参公管理的17个,占事业单位总数 的61%;在466个地级农经机构中,事业单位280个,其中已实行参公管理的126个,占事业单位总数的45%;在2951个县级农经机构中,事业单位 2267个,其中已实行参公管理的 538个,占事业单位总数的24%。
        从各地进展情况看,新疆自治区县及县以上农经事业单位全部实行了参公管理。地级农经事业单位参公管理比例达到80%以上的有湖北、湖南、广西、陕西等省 (区),辽宁地级农经事业单位全部实行了参公管理。县级农经事业单位参公管理比例达到70%以上的有湖北、湖南、广西、重庆等省(区、市)。广东地县两级 农经工作主要由行政机构承担。
        概括起来,各地加强农经体系建设的经验主要有三条:
        一是坚持围绕中心抓体系。农经工作是党和政府农村工作的重要内容。只有紧紧围绕农村改革发展的中心任务,围绕当地党委政府的中心工作,积极谋划推动农经工作,坚持服务“三农”抓体系,才能赢得各级党委政府的重视和支持,才能推进农经体系的巩固和发展。
        二是坚持改革创新抓体系。不断创新是农经事业发展的不竭动力。只有牢牢把握农村改革发展的新形势新要求,以改革创新精神破解体制机制难题,始终赋予农经工作时代特征,才能保证农经事业不断前进,才能促进农经体系的巩固和发展。
        三是坚持积极作为抓体系。有为才能有位。只有不断提高自身素质和能力,弘扬求真务实、开拓进取的优良传统和作风,切实履行好各项农经职责,取得卓有成效的业绩,才能真正成为党委政府的参谋助手和农民群众的贴心帮手,才能保证农经体系的巩固和发展。
        二、准确把握农经工作面临的新形势,切实增强农经体系建设的责任感和紧迫感
        (一)准确把握农经工作的新形势新变化
        目前,虽然农经工作“三大管理、三项指导”的总体格局没有改变,但其工作内涵更加丰富,服务对象更加广泛,管理方式更加多样,承担的任务更加繁重。准确把握这些新变化,对加强农经体系建设、做好农经工作至关重要。
        随着中央对稳定完善农村基本经营制度提出的新要求,农村土地承包管理工作被赋予了新的内涵。党的十七届三中全会决定要求赋予农民更加充分而有保障的土地承 包经营权,保持现有土地承包关系稳定并长久不变,农村土地承包管理工作的基础已由承包合同管理发展为土地承包物权管理,土地承包经营权确权、登记、颁证正 成为经常性工作。土地承包经营权流转快速发展,推进了多种形式的适度规模经营,加快了传统农业改造,成为转变农业经营方式的重要内容,农村土地承包管理工 作的重心已由抓承包管理转为承包与流转管理并重,土地流转管理和服务正成为经常性工作。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的颁布实施,土地承包经营纠纷 调处工作步入规范化、法制化轨道,调解和仲裁农村土地承包经营纠纷正成为经常性工作。同时,在城镇化、工业化加快发展的形势下,侵害农民土地权益问题时有 发生,表现形式多样、涉及范围广泛、利益关系复杂,维护农民土地权益的责任更大、任务更重,农村土地承包管理工作的领域已扩展到参与维护农民土地权益的诸 多方面。
        随着国民收入分配向“三农”倾斜,公共财政向农村覆盖,农民负担监管工作由重点“治重、治乱”转入防止农民负担反弹的新阶段。监管内容由税费和劳务扩大到 面向农民的筹资筹劳、各类涉农收费、集资摊派和补贴补助补偿落实情况等,监管范围由面上监管调整为突出重点领域和重点地区监管,监管方式由注重事后查处转 变为源头预防、事中监管与事后查处并重,形成了农民负担监督与管理、预防与治理有机结合的监管机制。在统筹城乡发展、推进公共服务均等化的新形势下,一事 一议筹资筹劳成为村民参与村级公益事业建设的主要形式,加强对一事一议筹资筹劳的监管与指导、推动一事一议财政奖补、建立新形势下村级公益事业建设有效机 制成为一项重要的工作内容。
        随着农村基层组织建设日益加强和农民民主意识不断增强,农村集体资产财务管理工作的内容和形式发生了很大变化,由注重财务管理转变为更加注重民主理财、民 主监督,由注重集体资金管理转变为集体资金资产资源管理,由注重集体直接经营资产转变为引入承包、租赁、股份合作等现代经营方式经营资产,由注重财务收支 审计转变为财务收支审计和专项审计并重,形成了“三资”管理、委托代理、审计监督三位一体的农村集体资产财务管理机制,指导集体产权制度改革的任务也越来 越重。
        随着《农民专业合作社法》的颁布实施,农民专业合作社发展进入新阶段,合作社已成为提高农业生产经营组织化的重要载体。中央和地方对发展合作社越来越重 视,财政、税收、金融、流通等政策支持力度越来越大,扶持合作社加快发展的责任越来越重。合作社发展的数量越来越多,经营管理水平参差不齐,内部管理制度 和运行机制亟待健全,引导合作社规范发展的要求越来越迫切。合作社的类型更加丰富,领域不断扩大,土地股份合作、资金互助合作、合作社自办加工企业以及合 作社间的联合与合作等,都对指导合作社发展提出了更高的要求。
        随着现代农业的快速发展,农业产业化已经成为农业生产经营的重要组织形式,龙头企业已经成为农产品市场供给的重要主体和政府调控市场的重要对象。龙头企业 数量由少到多、规模由小到大、区域由点到面,发展方式由单个企业扩张向企业集群集聚,推进农业产业化发展的重点,由扶持单个企业发展转为壮大主导产业、培 育区域经济增长点。龙头企业生产加工的农产品占市场的份额越来越高,对农产品供求关系的影响越来越大,指导农业产业化发展的方式,由注重单个环节向产加销 全产业链监控转变,由注重单个企业运行向全产业发展调控转变。农户参与农业产业化经营的数量越来越多、程度越来越深,龙头企业降低交易成本的愿望越来越 强,引导农业产业化发展的方向,由企业直接带动农户转为企业通过合作组织等辐射带动农户,由企业和农民单纯购销关系转为产权联合的紧密型关系。
        (二)切实增强农经体系建设的责任感和紧迫感
        面对新形势新变化,我们既要看到农经体系建设取得的积极进展,也要清醒地看到,与中央的要求和承担的重任相比,还存在一些不适应和薄弱环节。突出表现在以下几个方面:
        一是农经体系不够健全,乡镇一级比较薄弱。目前,全国有近4180个乡镇既无农经机构又无农经人员,约占乡镇总数的11%。有1142个乡镇虽明确了承担 农经职能的机构,但没有专职人员从事农经工作,约占乡镇总数的3%。综合设置机构承担农经职责的乡镇20044个,约占乡镇总数的54%,其中不少存在着 人员配备不足、岗位职责不清等问题,影响了农经工作的有效开展。
        二是事业单位分类改革刚刚起步,农经事业单位改革的任务还很艰巨。县及县以上农经职能多由事业单位承担,机构性质与承担职能不匹配,职责任务与工作职权不 相称。虽然近几年在推动参公管理方面取得了很大进展,但仍有76%的县级农经事业单位没有参公或转为行政机构。下一步,按照事业单位分类改革的要求,深化 农经事业单位改革的任务还很重。
        三是工作经费缺乏保障,工作手段比较落后。基层农经机构的工作经费普遍没有纳入财政预算,有的甚至连工资都难以及时足额发放。办公条件比较艰苦,履职手段 比较落后,特别是经济欠发达的县乡,有的连基本工作都难以开展。据调查,只有1/3的县级农经机构有工作用车,乡镇农经机构基本没有;平均每个农经机构县 级仅有1.5台计算机,乡镇仅有0.5台;有的乡镇农经机构办公场所相当简陋。
        四是创新意识有待增强,工作水平有待提高。与农经事业发展、农村改革实践、农民群众期待相比,农经队伍建设还存在着不适应。有的地方和有的同志,存在着传 统思维惯性,满足于既有经验和成绩,开拓创新意识不够强;有的疏于经常性学习,提升自身能力意识不够强;有的研究新情况不够深,解决新问题办法不够多,甚 至存在畏难情绪,处理复杂问题的能力不够强。
        各级农业部门要正视农经体系存在的突出问题,立足于新形势下农经系统肩负的重大任务,切实增强农经体系建设的责任感和紧迫感。
        三、加强组织领导,采取积极措施,扎实推进农经体系建设
        农经体系是贯彻执行党的农村基本政策的重要力量。当前和今后一个时期,农经体系建设要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展 观,按照中央对农村改革发展和深化管理体制改革的总体部署,以推进农经事业单位改革为重点,以加强农经队伍能力建设为关键,以确保农经职能有效履行为目 的,加快建设系统完整、责权统一、运转顺畅、充满活力的农经体系,为创新农业经营体制机制、维护农民经济权益,做好新形势下的农经工作提供有力保障。加强 农经体系建设,要与深化行政管理体制改革紧密结合,在政府机构改革中健全农经体系;要与开拓创新农经工作紧密结合,在加快发展农经事业中壮大农经体系。当 前,要着力推动以下工作。
        (一)全面落实乡镇农经职能
        乡镇农经工作处在整个农经工作的最前沿,是将农经任务落到实处的关键。近几年,不少地方反映,一些乡镇撤并了农经机构,有的没有明确农经职能承担机构,有 的没有明确农经岗位职责,影响了农经工作的正常开展。按照现行法律政策规定,农村土地承包及合同管理、土地流转管理和服务、土地承包经营纠纷调解,农民负 担及村民一事一议筹资筹劳监管,农村集体资产财务管理和审计监督,指导农民专业合作组织发展等,都是乡镇政府必须履行好的职责,也是农经机构的日常工作。 在乡镇机构改革中,应当按国务院文件要求,切实把这些职责落到实处,明确具体承担机构,确保有人管事、有房理事、有钱办事。独立设站的,要继续办好经管 站;实行综合设置机构的,可以积极协调机构编制部门,争取加挂农经站牌子并落实农经职能,明确农经岗位,切实做好农经工作。尚未明确农经职能承担机构的, 要尽快落实承担机构,保证必要力量从事农经工作。
        (二)积极参与事业单位分类改革
        事业单位分类改革是转变政府职能、建设服务性政府的重要内容。按照中央的统一部署,2011年前要完成基层农技推广体系改革,2012年前要完成乡镇机构 改革,2013年前要加快政府职能转变,深化政府机构改革,加强依法行政和制度建设。事业单位要推进分类改革,主要承担行政职能的逐步转为行政机构或将行 政职能划归行政机构;主要从事生产经营活动的,逐步转为企业;主要从事公益服务的,强化公益属性,整合资源,完善法人治理结构,加强政府监管。下一步,县 及县以上农经事业单位,包括已经实行参公管理的单位,也面临着参与事业单位分类改革的问题。各级农业部门要高度重视,尽早考虑,争取主动。已经部署事业单 位分类改革的地方,农业部门要积极参与改革,根据农经事业单位主要承担行政职能的实际,加强与有关部门沟通协调,正确划分农经事业单位在分类改革中的类 别。尚未部署事业单位分类改革的地方,可继续争取农经事业单位参公管理,同时认真梳理农经事业单位所承担的行政职能和公益性职能,为今后参与事业单位分类 改革打好基础。
        (三)以扎实的工作推进体系建设
        有为才能有位。农经体系建设不能就体系谈体系,要围绕工作抓体系、抓好工作促体系。当前,特别要抓住六个方面的有利时机,促进农经体系建设。一是抓住扩大 土地承包经营权登记试点的有利时机,加强土地承包经营权登记管理工作力量;二是抓住发展适度规模经营的有利时机,加强土地承包经营权流转管理服务工作力 量;三是抓住《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》实施的有利时机,加强土地承包经营纠纷调解仲裁工作力量;四是抓住扩大一事一议筹资筹劳财政奖补试点的有 利时机,巩固农民负担监管工作力量;五是抓住加强农村党风廉政建设的有利时机,完善农村集体资产财务管理工作力量;六是抓住提高农业生产经营组织化程度的 有利时机,强化指导扶持服务农民专业合作社和农业产业化龙头企业等工作力量。
        (四)着力加强农经队伍能力建设
        加强农经队伍能力建设是农经体系建设的关键。做好新形势下的农经工作,要着重在提高履职能力上下功夫。一是提高依法行政能力。要增强法律意识和法制观念, 认真学习法律,严格遵守法律,坚持依法行政、依法办事,尊重和保护集体与农民的合法权益。在认真贯彻落实现有相关法律法规和政策的同时,各地要加快制定 《农村土地承包法》、《农民专业合作社法》等法律的地方配套法规,努力推进农经其他相关立法。二是提高开拓创新能力。不改革没有出路,不创新没有前途。要 进一步解放思想,深刻把握农经工作的新变化,切实增强改革创新意识,使农经工作更好地服从和服务于党委政府的中心工作。要善于总结经验,注重从实践创造中 寻求破解工作难题的办法。要加强调查研究,围绕农经工作面临的突出矛盾和问题,选择一些重大课题,组织内外力量攻关,完善工作思路,提出政策建议。三是提 高自身学习能力。建设学习型组织是提高农经队伍素质的有效途径,是农经体系建设的战略任务。要建立经常性的学习制度,充实完善知识结构,提高履职能力和水 平。要建立干部培训制度,制定培训规划并纳入考核范围。特别要重视基层农经干部的培训,努力为他们发展创造更多的机会和条件。部里将结合专项业务培训,加 大培训力度,扩大培训范围。四是提高解决复杂问题的能力。农村改革进入攻坚阶段,现代农业建设进入关键时刻。这都要求我们着力解决城乡二元结构下农民土地 权益保障等深层次矛盾和问题,理清城镇化进程中集体产权利益分配等复杂利益关系,提高分析解决复杂问题的能力,破解改革发展中的难题,努力调整和完善生产 关系,不断解放和发展农村生产力。此外,在国家加大“三农”投入力度的新形势下,各地要积极争取财政、发展改革等部门的支持,落实农经工作经费保障,提高 农经工作项目化水平。部里也将加强与有关部门沟通协调,尽力为开展农经工作创造条件。
        (五)切实加强组织领导
        各级农业部门要高度重视农经体系建设,对体系建设中的重大问题,特别是涉及机构、编制、经费、项目等,主要领导要亲自出面,加强沟通协调,积极争取党委政 府及有关部门的支持,妥善解决改革和建设中的难题。在工作布局、力量配备和项目安排上,要统筹生产经济发展和体制机制创新工作,进一步创造有利于农经职能 履行的工作手段和环境。切实加强农经体系建设工作指导,注意总结交流农经体系建设的好经验和好做法,通过表扬先进、典型引路、工作带动、协同推动等促进农 经体系建设良性发展。采取多种形式,通过多种渠道,加大农经工作宣传力度,营造支持农经体系建设的良好外部环境。

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